广元市农村客运发展调查报告

办公室 2018年12月03日

 

广元市运管局调研组

 

        为加快农村客运发展,推动农村地区脱贫奔小康和乡村振兴,更好地满足广大群众安全、便捷的出行需求,广元市运管局调研组深入农村地区和客运企业进行了专题调研,走访了部分乡(镇)村干部、农村群众和客车驾驶员,征求了市、县(区)相关部门和单位的意见建议,对广元市农村客运发展状况进行了全面深入的调研分析。          

    一、广元农村客运发展的基本情况

    近年来,我市大力推进“四好农村路”建设,全面实施公路“村村通”“组组通”“户户通”工程,全市农村公路通达深度和通畅水平大幅提升,建制村通客车率明显提高,农村出行条件得到显著改善。

 (一)农村公路发展情况。截止2017年底,全市农村公路总里程18817公里,其中县道4196公里,乡道2511公里,村道12110公里,农村公路占全市公路总里程的94%,三级及以下公路(18469公里)占92.6%。全市基本实现了县、乡、村公路通达率100%,乡镇通畅率100%,建制村通畅率100%

(二)农村客运网络情况。全市经营农村客运班线的运输企业2家(四川广运集团股份有限公司、旺苍县米仓山客运有限公司)。全市共开行农村客运线路430余条,农村班线客车990辆。截至20189月,全市2499个建制村已通客车建制村2258个,其中已通班车、公交的建制村数量1464个,已通预约车等其他客车的建制村数量794个;有241个建制村因客流不足或公路等级、安防设施不齐全等原因暂未开通客车。

(三)建制村通客车情况。截至20189月,全国99.2%的乡镇和98.3%的建制村通沥青路或水泥路,乡镇和建制村通客车率分别为99.1%96.5%。四川省48160个建制村通客车40600个,占比84% 7560个建制村未通客车,其中不具备通客车条件的4384个,占比9.1%。广元市234个乡镇通客车率100%2499个建制村通客车2258个,占比90.4%241个建制村未通客车,占比9.6%,其中不具备通客车条件的197个,占未通客车建制村的81.7%

(四)农村客运站点情况。全市有乡镇客运站141个,覆盖率60.3%。其中苍溪县44个,覆盖率100%;旺苍县32个,覆盖率86%;剑阁县38个,覆盖率65%;青川县20个,覆盖率56%;朝天区6个,覆盖率24%;利州区2个,覆盖率15%;昭化区2个,覆盖率3%。全市有村级招呼站(牌)1853个,覆盖率75%。其中昭化区234个,覆盖率100%;剑阁县508个,覆盖率93%;利州区168个,覆盖率88%;青川县218个,覆盖率81%;旺苍县236个,覆盖率67%;朝天区144个,覆盖率67%;苍溪县345个,覆盖率48%

(五)城乡客运网络情况。近年来,全市城乡道路客运一体化得到迅速发展,城镇化水平和居民出行密度较高的县区基本实现了农村道路客运线路公交化运行。全市共开通城乡一体化公交线路75条、投放公交客车308辆,覆盖32个乡镇和134个行政村,基本形成了以县、区政府所在地为中心,以城乡客运站为依托,县乡村公路为纽带,连接城乡、车型配套,满足不同层次群众出行需求的农村客运网络。

二、广元农村客运发展存在的主要问题

总体看,虽然近年来我市农村客运发展较快,建制村通客车率略高于全省平均水平,但与全国平均水平和“具备条件的建制村100%通客车”的要求相比差距较大,“开不通、留不住、养不活”的问题仍比较突出。

(一)农村道路基础条件差。目前我市还有687个行政村道路标准等级不达标或安防设施不完善,占建制村总数的27.5%。受地理条件、经济条件等制约,全市大部分乡村公路等级低,临水、临崖、路窄、急弯陡坡等路段较多,公路路基、路面、安防设施达不到通客车条件,尤其是部分通村公路由村民筹资自建,受建设资金制约,建设标准低(路面宽度不足3.5米),防护栏、交通标志标牌等安防设施和警示、交通标志不全,无配套的错车道,存在较大的行车安全隐患,不具备客运班车安全通行的基本条件,因此造成行政村客车通达率低,严重制约了农村客运的发展(交通运输部规定,通客车的农村公路路基宽度不低于4.5米,路面宽度不低于3.5米,安防设施齐全)。如青川县营盘乡,其下辖10个行政村1个社区居委会,2430余户,人口7100余人,常住人口3000余人。由于宝珠寺电站大坝建成蓄水后,形成了水域面积达62平方公里的湖泊,除江岸村、乐元村2个行政村外,通往营盘乡政府和8个村的道路都被湖泊阻断,后虽修建有从青川姚渡镇方向至乡政府约30余公里的公路,但该路段临涯临水,坡陡、弯急、路窄,且坠石和垮塌随时发生,安防设施、警示提示标志不全,安全隐患大,无法开行通村客车,村与村之间的交通工具主要为两轮摩托车、私人面包车或渡船。

    (二)农村客流不足且分散。我市属山区农业市,农村外出务工、求学人员多,常住人口少,同时我市农村地域广、人员居住分散、出行时效性较强,导致农村客运客流量小、流向不均、流时不确定。特别是运行乡镇至行政村、行政村至行政村的农村客运线路,季节性特点十分突出,平时客源少、客流分散,遇逢年过节民工返乡、学生回家,会出现短暂性客流量骤增,农村客流不稳定,经营成本高。经调查测算,我农村客运车辆的实载率大多低于60%,且日均营运趟次不足1班,农村班线客运亏损面达70%,“开得通、养不活、留不住”的问题普遍存在。如苍溪县云峰镇虎背村,该村共有128户,户籍人口400余人,16公里村道全部硬化,安防设施齐全,群众出行便捷。201210月,按照行业管理部门要求,苍溪县农村客运有限公司开通了苍溪至虎背村的客运班车,由于该村大部分年轻人常年在外打工,常住人口仅200人左右,且多为老年人和学生,加之部分家庭拥有摩托车、汽车等,乘坐班线客车出行需求并不大,20157月,该班线在连年亏损的困境下被迫停运。如此情况,在我市农村地区普遍存在,尤其是偏远地区、山区群众在平时对班线客车提供的运输服务的需求小,已不能支撑农村班线客运的有效运行,2015年我市农村客运班线达到525条,2018年下降到430余条。

(三)农村客运经营效益差。农村客运线路长、车辆损耗大,加之保险费、维修费、材料费、人工工资等费用逐年增加,导致车辆运营成本逐年上升,农村道路客运经营困难、效益差,留不住、养不活的现象较普遍。如114座营运客车,2016年车辆保险费用15500元,2018年车辆保险费用15741元,涨幅1.55%2016年驾驶员平均工资4100/月,2018年驾驶员平均工资4500/月,涨幅9.76%2016年车辆燃油价格7/升,2018年车辆燃油价格上涨至7.5/升,涨幅7.14%,而旅客票价自2014年以来一直未上调,大多数客运车辆处于亏损状态,客运企业发展农村客运积极性不高。同时,随着农村经济条件改善,农民收入增加,农村摩托车、汽车拥有量大幅增长,农村群众出行方式更加多元化,对农村班线客运市场形成巨大冲击。

(四)支持扶持措施力度弱。农村客运虽然事关农村经济社会发展,事关群众公共出行基本需求,但其“公益性”并未明确,除国家对农村客运的燃油价格补助资金外,我市市、县(区)两级政府均未建立农村客运公共财政保障机制,均未出台优惠支持政策。农村客运仍停留在部门引导、企业主导、市场经营、自生自灭的层面,长期、大面积亏损。如《四川省人民政府关于进一步促进四川省农村公路建管养运协调发展的意见》(川府发【20155号)明确要求市、县两级政府要对农村客运车辆保险予以补贴,但我市未将该政策落实落地。

(五)班线客运市场冲击大。随着经济的发展,农村地区私家车、摩托车拥有量大幅增长,非法营运“黑车”滋生,群众出行方式更加多元化,不再局限于班车客运。同时,由于班线客运固有的“三定”经营模式,与私家车、二轮摩托车以及“黑车”相比,体量大,灵活性较差,运营成本高,加之客运企业缺乏市场营销理念和服务深度不够,班线客车的实载率和运营效益逐年下滑,客源被多方分流,难以形成稳定的客流,导致一些地方农村客运车辆“吃不饱”,停班、停线等问题较突出。

(六)农村客运发展责任不明。我市没有明确农村客运发展的责任主体是县区政府。农村客运发展的目标任务没有下达给县区政府,而是下达给行业主管部门。县区政府和乡镇政府在推进农村客运发展方面重视不够,财力有限,积极性不高;而行业主管部门对县区农村客运发展缺少手段和措施,由于管理体制机制的原因,行业主管部门无法实现对县区发展农村客运效果的有效考核和奖惩。

三、加快广元农村客运发展的对策措施

加快农村客运发展,要按照“城乡统筹、以城带乡、城乡一体、协调发展”的总体思路和“政府主导、落实责任、健全机制、分级保障”的总体要求,落实县、区政府的主体责任,建立公共财政保障机制和目标考核机制,创新农村客运发展模式和安全监管体系,促进农村客运协调可持续发展。

(一)加强组织领导。

进一步明确县区政府是农村客运发展的责任主体,市、县(区)成立农村客运发展工作领导小组,由政府分管领导任组长,交通运输、财政、公安、国土、规划、安监、发改、税务、审计、监察等部门负责人为成员,切实加强农村客运发展规划、指导、协调、督促和考核等工作,积极支持农村客运发展,形成工作合力,确保各项工作有力有序有效推进。

(二)突出规划引领。

各县、区政府要结合本地经济社会发展状况、地域特征、人口分布、农村公路条件、客流规律等实际,研究制定并组织实施农村客运发展规划,明确时间节点和具体任务,确保按时实现农村客运发展目标。到2020年,确保实现“所有县级城市100%有功能完善的客运站,所有乡镇100%有等级客运站,所有建制村100%有招呼站,所有乡镇和具备条件的建制村100%通客车”,加快建成城乡统筹、以城带乡、城乡一体、协调发展的客运支撑体系。

(三)落实政策保障。

各县、区政府要明确农村客运的公益性定位,按照事权与支出责任相匹配的原则,建立健全农村客运发展的公共财政保障机制和扶持支持措施。

1.建立完善配套政策。各县、区政府要建立完善农村客运发展用地、资金、财税扶持等配套政策。市、县()财政部门要将调整后的城乡道路客运油价补助资金优先用于农村客运发展,保障农村客运油价补助资金及时拨付给农村客运经营者。

2.落实保险补助政策。按照《四川省人民政府关于进一步促进四川省农村公路建管养运协调发展的意见》(川府发〔20155号),各县、区财政要定额落实“农村客运车辆按照不低于其保险保费金额70%予以补贴”的政策规定,并明确将承运人责任险和交强险纳入农村客运班线车辆保险保费补贴范畴。

3.建立运营补贴机制。为确保农村群众享有基本的公共出行服务,市、县(区)两级财政要建立农村客运班线车辆营运补贴机制,并根据实际保障情况进行动态调整,或采取已奖带补的方式支撑农村客运发展。

(四)完善基础设施。

1.改善农村公路通行条件。各县、区政府要组织对辖区农村道路情况进行准确摸排并建立台帐,按照建制村通客车条件标准,加快农村公路改造、升级、延伸、联网工程建设,加大农村地区危桥和临崖临水等隐患路段治理,配套完善安防工程和交通标志标识,提升农村公路技术等级和安全畅通能力。

2.加快农村客运站场建设。按照“多站合一、资源共享、融合发展”的模式,因地制宜确定农村客运站场建设规模,加快建设全域覆盖、便捷换乘、标准适宜、安全实用的乡镇客运站和村级招呼站。农村客运站和村级招呼站要与农村公路同步规划、同步设计、同步建设。

    3.推进客货运输融合发展。各县、区政府要对乡镇客运站、村级招呼站产权归属进行清理并明确,通过市场化运作引进社会资本或国有企业资本,采取承包、买断或股份制等方式经营。要支持对既有闲置率较高的乡镇客运站进行改造,新建乡镇等级客运站要增设货运设施设备,鼓励支持新建、改建集客运、物流、商贸、邮政、快递、电商、供销等多种服务功能于一体的乡镇综合运输站。

(五)创新发展模式。

1.优化审批审核机制。简化农村客运线路审批程序,扩大网上受理、网上审查、网上许可范围,提高行政审批效能。完善农村客运班线通行条件审核机制,由县、区政府主导,公安、交通、安监三方共同制定农村客运班线通行条件审核细则,联合开展农村客运班线通行条件审核工作,确保农村客运班线审批高效、运行安全。

2.转变客运发展方式。积极调整农村客运结构,转变农村客运方式,以公司化、公交化、区域化、网络化为方向,建立以公交客运、班车客运为基础,以预约响应式客运为补充的新型农村客运发展模式。大力支持城镇化水平和居民出行密度较高的地区持续推进农村客运线路公交化运行,对于地广人稀客流量少但存在区域化、个性化出行需求的建制村,可实行区域化经营和开行赶场车、周末班、电话或网络预约等多元化运输产品供给方式方便群众出行。

3.构建信息服务平台。积极运用“互联网+交通”思维,建设完善客运站信息管理系统、车辆卫星定位与调度系统、安全监控和应急处置系统、公众出行信息及服务投诉系统。有条件的农村客运站要实现联网售票,全面提升综合信息化服务能力。

(六)强化监督管理。

1.加强市场管理。各县、区政府要建立健全农村客运市场监管机制,加强农村客运市场整治,严厉打击客车超载和非法从事农村客运的行为,严厉查处违法违规经营行为。各县、区交通运输主管部门要建立农村客运市场退出机制,对不具备安全生产条件、存在重大安全隐患、违规经营的客运经营者,要依法责令停业整改,整改仍不达标的,取消经营资格。要加强农村客运服务质量考评,奖优罚劣,不断提高农村客运服务水平。

2.加强安全监管。要健全“县管、乡包、村落实”的农村客运安全工作机制,建立完善各项安全管理制度。推广建立由乡镇政府牵头,公安、安监、交通等部门共同参与的农村道路交通管理机构,落实专人和经费,加强农村客运安全监管和市场整治工作。要建立和完善安监、公安、交通委托乡镇交管办、农村派出所、交管站委托执法机制,加强农村交通安全综合治理,提升农村客运安全发展水平。

3.加强价格监管。各县、区政府要引导农村客运经营者规范价格行为,做好价格公示,并强化运价执行情况监督检查,坚决杜绝乱涨价、乱收费等违规行为,营造良好的价格环境和秩序,切实保障农村群众的合法权益。各级交通运输主管部门和发改物价部门要综合考虑农村群众承受能力和企业经济效益,根据车型、道路、客流和运行成本,合理确定农村客运价格。不同的运输组织方式实行不同的票价,对公交化运行的农村客运,可结合地方公共财政补贴情况,实施特定的优惠票价。